Una politica di difesa per l’Europa. Dalla CED al progetto del 28° esercito.

L’Ue è circondata da un’aria di instabilità che si estende dal Caucaso, fino al Medio Oriente, all’Africa settentrionale, fino al Corno d’Africa[i]: guerre, immigrazione, terrorismo, pirateria, ne mettono in crisi la sicurezza. Il crollo del bipolarismo ha cambiato gli scenari geopolitici, strategici ed economici. Il dominio marittimo è il nuovo orizzonte entro cui ritagliarsi un ruolo[ii]. L’Ue è formata da 27 Paesi ed è la terza comunità più popolosa dopo Cina e india. Essa è la prima potenza commerciale ed è tra i maggiori fornitori di aiuti ai paesi in via di sviluppo. Essa è considerata un Continente marittimo e le sue regioni marittime costituiscono quasi il 50% del Pil europeo. Il mare ha un ruolo fondamentale per gli equilibri ambientali, climatici e per la crescita economica mondiale. La comparsa di nuove minacce come la pirateria marittima ha portato alla promozione di una Maritime Security. La posizione strategica dell’Ue richiama il dovere ad essere attore globale della gestione economica, politica e della difesa, nella consapevolezza che non può esserci sviluppo economico-politico senza pace, sicurezza, stabilità sociale. Ma quali prospettive concrete ci sono per la costituzione di un organismo di difesa per l’Ue?

Dopo il fallimento della Comunità Europea di Difesa (CED), il Trattato di Maastricht avvia una cooperazione di Politica estera e di sicurezza comune (PESC), che include la difesa tra le competenze dell’UE. Con il Trattato di Lisbona si giunge ad una Politica di sicurezza e di difesa comune (Psdc). Gli interessi strategici di Stati Uniti ed Europa, convergenti durante la guerra fredda, divergono dagli anni Novanta, quando gli obiettivi strategici americani si spostano sul Pacifico e l’Ue comincia a pensare ad una difesa autonoma. Ma, ad oggi, senza il supporto delle capacità strategiche Usa, essa non è in grado di provvedere alla propria sicurezza, mostrando deficit nell’intelligence, nella guerra informatica, nelle tattiche di guerra. L’Ue conduce missioni civili o operazioni militari a bassa intensità. Gli eserciti hanno sostituito il modello tipico della guerra fredda, basato su una difesa statica territoriale e su eserciti pesantemente armati, con il modello EXPEDITIONARY[iii], con un esercito agile e professionale. Nel settore militare, l’Ue è rimasta indietro nel processo di integrazione, ostacolata dalla volontà di molti Stati di mantenere il controllo della difesa.

A queste criticità, si aggiunge la diffidenza degli Stati Uniti verso la difesa europea. Dopo la dissoluzione dell’Urss, gli Usa hanno accettato la costituzione di un’identità europea di difesa, ma hanno posto condizioni dopo la dichiarazione di Saint-Malo del 1998, in cui si affermava che l’Ue avrebbe avuto una capacità di azione autonoma. Gli Stati Uniti, temendo un indebolimento della Nato, salvaguardarono la clausola Nato first.[iv] Il Segretario di Stato americano Madeline Albright esplicitò la politica delle 3 D. No decoupling: gli Stati Uniti dovevano avere il ruolo maggiore nella Nato; no duplication: non duplicare strategie già presenti nell’Alleanza; no discrimination: non discriminare i membri della Nato, non membri dell’Ue[v]. Altro ostacolo era la frammentazione interna dell’UE e la posizione della Francia, membro permanente, con diritto di veto, nel Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Di recente si è ripreso un dibattito favorevole al tema della difesa europea. A tal fine, si è attivata la Pesco: un progetto di collaborazione che coinvolge gli Stati con maggiori capacità militari, pur restando perplessità sulla possibilità di trovare un accordo unanime.

La politica di difesa è correlata a quella estera, commerciale, industriale, perchè le crisi e le guerre coinvolgono infrastrutture elettroniche, energetiche, finanziarie. Il mondo contemporaneo, come sostiene U. Morelli, necessita di un approccio globale che non si limiti al self-regarding interests, ma consideri anche gli other-regarding interests:[vi] Un paese è sicuro se anche il nemico è sicuro.[vii] Con il Piano Schuman e il coinvolgimento della Germania nel processo di integrazione, infatti, si è garantito un lungo periodo di pace. Ma riguardo la difesa bisogna superare il contrasto tra europeisti e atlantisti e capire quale ruolo attribuire alla Nato. A partire dagli anni ’90, si cercarono modelli istituzionali che raggiungessero l’autonomia, compatibilmente con la sopravvivenza della Nato. Nel 2003, fu pubblicato il concetto strategico dell’Eu, in base a cui quello tra Ue e Nato, era un partenariato strategico, equilibrato con gli Usa. Il Berlin Plus agreement del 2002 prevede una serie di accordi Nato/Ue. Riprendendo il paradigma capacità separate, ma non separabili, le forze europee restano separabili, ma non separate dagli assetti Nato[viii]. Nel 2016 l’Ue definisce una propria Global Strategy, per un approccio integrato[ix].

L’obiettivo era quello di un’autonomia strategica per una governance globale riformata attraverso una Permanent Structured Cooperation (Pesco): essa presentava però limiti dovuti alla partecipazione su base volontaria. Come sottolinea C. Cabigiosu, alla Nato si riconosce di aver fornito ai paesi europei, esperienze operative, esempi strategici, di addestramento, capacità di comando. Inoltre, la Nato lascia in eredità, una lingua in comune, l’inglese, premessa di integrazione. L’Ue deve migliorare l’operatività nel campo di intelligence e della cybersecurity e la capacità di missioni di crisis response[x]. La difesa implica la necessità di un’autorità politica che prenda decisioni e persegua obiettivi condivisi[xi]. In un’ottica di non duplicazione delle rispettive capacità di intervento, la Nato ha elaborato la SP Concept che integra lo strumento dello Stability Policy: essa prevede che la Nato intervenga in una prima fase in un contesto di destabilizzazione, per poi cedere, in una fase di sicurezza migliorata, la responsabilità delle attività di polizia allo Stato ospitante[xii]. Di recente, il gruppo di lavoro della Spd per una politica di sicurezza e difesa, ha redatto un documento in cui si propone la costituzione del 28° esercito, un esercito europeo in aggiunta a quelli nazionali, sotto il controllo delle istituzioni europee. Il 28° esercito dovrebbe essere formato da militari di professione reclutati su base volontaria. Il modello di difesa è quello delle federazioni americane, definito da K.C. Wheare il modello della dual army[xiii], basato su un piccolo esercito federale e su milizie statali, inquadrati nella Guardia Nazionale, di cui ogni Governatore dello Stato di appartenenza è il comandante[xiv]. Secondo l’Spd l’esercito europeo deve dipendere dalla Commissione europea. Ma l’idea non è convincente in quanto non supportata da un modello federale di Stati. La struttura istituzionale dell’Ue per essere convincente, secondo l’analisi di S. Soncar, dovrebbe prevedere la trasformazione del Consiglio europeo in una presidenza collegiale sul modello svizzero, con la responsabilità di politica estera e di sicurezza. In base all’Spd, il comandante in capo del 28° esercito dovrebbe essere membro del Comitato militare dell’Ue, ma si pone il problema della duplicazione. A conti fatti, restano le criticità di un progetto che sembra restare su un piano ideale, anche se si è riacceso il dibattito sulla necessità di un esercito europeo e di una realtà politica per l’Ue, oggetto di attenzione nella Conferenza sul futuro dell’Europa del 2021.

Note:

[i] Forze armate europee? Riflessioni e proposte per una politica della difesa europea, a cura di U. Morelli, G. Romeo e L. Soncin, Cattedra Jean Monnet, 2020, p. 19.

[ii] Ivi, p. 91.

[iii] Ivi, p. 22.

[iv] Ivi, p. 26.

[v] Ibidem, p. 26.

[vi] Ivi, p. 34.

[vii] Ibidem.

[viii] Ivi, p. 58.

[ix] Ivi, p. 60.

[x] Ivi, p. 85.

[xi] Ivi, p. 111.

[xii] Ivi, p. 115.

[xiii] Ivi, p. 143, n. 2. Cfr. il policy paper n. 23, D. Moro, Verso una difesa federale europea, CSF, febbraio 2017 (http://www.csfederalismo.it/it/pubblicazioni/policy-paper/1249-verso-una-difesa-federale-europea).

[xiv] Ivi, p. 141.